DIREITO FINANCEIRO
- Histórico;
- Conceito;
- Ramo do Direito Público que trata das contas públicas, receita e despesa pública;
- Responsável pela elaboração do orçamento público;
- Orçamento - é uma peça técnica que disciplina a receita e despesa pública.
- O orçamento é de iniciativa do poder executivo.- O Orçamento é materializado com a criação de três leis orçamentais: LDO / PPA / LOA;
- Relação entre direito financeiro e o direito tributário;
- Gestão Pública - orçamento público e gestão de receita e despesa pública.
O direito financeiro administra os recursos e não recebe ou arrecada recursos.
A gestão pública administra esses recursos, enquanto "quem vai atrás dos recursos" é o direito tributário.
- Atividade financeira do Estado - é a gestão das contas públicas - geris/administrar receitas e despesas públicas.
O direito financeiro está ligado diretamente com o direito tributário, pois o financeiro administra (gere contas - receitas e despesas) enquanto que o direito tributário busca os recursos.
O direito financeiro tem como base os princípios e elementos de contabilidade, diferente do direito tributário que não tem nada a ver com contabilidade.
Gerir despesas e receitas públicas tem a ver com contabilidade (direito financeiro), pois gerenciar receita e despesa é lidar com elementos e princípios da contabilidade.
A lei de orçamento, atreladas a gestão de atividade financeira do Estado é de total responsabilidade do poder executivo, estabelecendo prazos que devem ser cumpridos por se tratar de gestão de receitas e despesas públicas.
As receitas e despesas públicas, tem características peculiares.
Temos a ideia de que receita é todo dinheiro que entra e despesa é todo dinheiro que sai, porém na área pública não é bem assim;
Podemos observar que nem tudo que entra nos cofres públicos pode ser considerado receita, pois receita pública é todo valor que entra nos cofres públicos e se incorpora ao seu patrimônio.
Porém alguns recursos entram nos cofres públicos, porém não se incorporam ao seu patrimônio, como é o caso de financiamento, nesses caso, quando o valor não é incorporado ao patrimônio público, estamos falando de ingresso de recurso e não receita pública.
Só é considerada receita, o que é incorporado ao patrimônio do Estado.
O gestor público é responsável, pois tem que prestar contas o tempo todo, tendo que administrar de acordo com a lei, respeitando assim, o princípio da legalidade.
Gestão do gasto público - atividade financeira. Estamos vivendo na era do Estado Gerencial.
O ente público, Estado, foi buscar na administração o princípio da eficiência para alcançar uma boa gestão, visando menos gastos e mais lucro, ou seja, a redução de despesas e prestação de serviços, eficiência é que se busca atingir, até porque o recurso do Estado deve ser empregado para o benefício da sociedade.
Sendo assim, direito financeiro é a administração das contas públicas, gestão das despesas e receitas públicas.
Trata-se de um ramo do Direito Público, que será norteado pelos princípios gerais da administração pública, porém essa atividade financeira e orçamentária possui também uma gama de princípios peculiares.
- Competência Legislativa - embora algumas leis orgânicas tratem do assunto , a competência para legislar sobre direito tributário e financeiro é concorrente da União, Estados e Distrito Federal, sobre as normas gerais (CF art, I e II).
A atividade tributária é atividade essencial para que o Estado possa cumprir com seu objetivo, qual seja proporcionar a evolução da sociedade, exercendo a função de arrecadar recursos, mas só arrecadar não é suficiente, além da arrecadação vê-se a necessidade de gerir, administrar e por isso que é necessária a aplicação da atividade financeira, sendo assim um ramo do direito administra esses recursos, o direito financeiro, e o outro se incube de arrecadar esses recursos, o direito tributário.
Quem tem competência para legislar, traçar as regras gerais de orçamento de forma exclusiva, serão a União, Estados e Distrito Federal, apenas essas entidades tem competência para legislar matéria orçamentária de regras gerais.
A lei orgânica (municípios) pode tratar de lei orçamentária em outros aspectos, mas fica proibida de criar ou modificar regrais gerais de orçamento.
A lei orçamentária é obrigatória mas a sua execução não é!
Hoje, dois são os sistemas empregados para a arrecadação de tributos:
- na fiscalidade - a atividade do Estado se volta única e exclusivamente para a entrada de numerário, sem qualquer outra preocupação.
- na extrafiscalidade - o Estado procura, através da concessão de incentivos fiscais, estimular determinado ramo de atividade ou determinada região, como ocorre na zona franca de Manaus, etc.
Obs: Quando o ente público que detém a competência tributária outorga a terceiro a capacidade tributária, fala-se em para-fiscalidade.
Ex: A contribuição previdenciária. A união tem competência para legislar sobre o assunto, mas outorgou ao INSS a capacidade para ser sujeito ativo da obrigação tributária.
- A atividade tributária arrecada e a atividade financeira administra os recursos (receita e despesa pública);
- O Orçamento - é uma peça técnica que demonstra as contas públicas para um período determinado, contento a discriminação da receita e da despesa pública, demonstrando a política econômica financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade. É o instrumento de maior importância para a gestão da máquina pública. Sendo subordinado a princípios que norteiam a atividade financeiro-orçamentária.
Princípio da unidade - CF - art. 165 § 5° - embora contenha uma infinidade de pequenos orçamentos setorizados, o orçamento, como peça técnica, é uno, elaborando as contas dos escaminhos da administração.
Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
Princípio da universalidade - Lei 4320/64 - art 6° e CF art. 165 § 3° - todas as despesas devem está inclusas no orçamento sem exceção.
Lei 4320/64 - Art. 6º Tôdas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.
Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.
Princípio da anualidade - a lei orçamentária (LOA) deve estabelecer uma programação anual de receitas e despesas (Lei 4320/64 e CF art, 165 III, e § 9°;
Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
III - os orçamentos anuais.
§ 9º - Cabe à lei complementar:
Princípio da programação - o orçamento é um plano ou uma programação governamental.
Princípio da legalidade - CF art. 165, prevê que o chefe do poder executivo estabeleça o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, os orçamentos anuais e os créditos suplementares.
Algumas matérias orçamentárias a CF exige leis complementares (art. 165, §9° e 167 III).
É vedado MP para instituir a LDA, LOA, PPA. A legislação orçamentária prevê a reserva legal com exceção do crédito extraordinário, art. 62, § 1° I, "d" c/c o art. 167, § 3°).
Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
Princípio da vedação do estorno - CF - art. 167, VI - é vedada a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação (despesa de capital ou despesa corrente) para outra, ou de um órgão para outro, salvo atribuição legislativa.
Art. 167 - São vedados:
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;
Princípio da não afetação - não vinculação - CF, art. 167, IV: é vedada a vinculação da espécie de tributo denominado imposto a órgão, fundo ou despesa.
Art. 167 - São vedados:
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;
Princípio da Publicidade - por ser público, além dos princípios da administração, CF art. 37, o orçamento deve ser publicado em órgão oficial.
Art. 37 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte
Princípio da transparência - que a peça (orçamento) deve ser transparente, analítica e inteligível por quem queira examinar a lei.
NOÇÕES BÁSICAS DA ATIVIDADE FINANCEIRA
- Entrada - é o ingresso do dinheiro nos cofres públicos. Contudo, nem toda entrada compõe uma receita do Estado.
As entradas podem ser:
• entradas provisórias: são aquelas que não estão destinadas a permanecer nos cofres públicos. Ex: caução, a fiança e os empréstimos.
Esses recursos entram nos cofres públicos, mas não incorporam seu patrimônio, sendo assim, não são receita.
• entradas definitivas - se realizam por meio de cobrança de tributos e dos preços públicos (tarifas), ou seja, receita.
Receita - é a entrada de dinheiro que é incorporada ao patrimônio público, ou seja, entra nos cofres públicos e pertence ao Estado.
As receitas podem ser:
• Receitas extraordinárias - auferidas na hipótese de anormalidade, como nos impostos extraordinários de guerra e calamidade pública. CF art. 154, II.
Ex: Doações, receita gratuita.
Art. 154 - A União poderá instituir:
II - na iminência ou no caso de guerra externa, impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criação.
• Receitas ordinárias - provenientes de entradas regulares, periódicas, receitas previstas no orçamento. Ex: Cobrança de tributos.
As receitas ordinárias podem ser:
originárias - (facultativas) - são oriundas do patrimônio do Estado e se traduzem nos públicos, Ex: Patrimônio Público Imobiliário, loterias.
derivadas - (também chamadas de compulsórias) - advém do constrangimento do patrimônio do particular. Ex: Cobrança de tributos, multas, confisco do tráfico de drogas.
transferidas - repassadas por outro ente político que as arrecadou, pelo sistema de cobrança de tributos, preços públicos, ou tarifas (CF art. 157 a 159).
• Receitas gratuitas - aquela que o fisco arrecada sem nenhuma contrapartida. Ex: Herança jacente.
Ou seja, não tem ônus algum para o Estado, pois o Estado não irá prestar nenhuma c contraprestação.
• Receita contratual - deriva de um ajuste. Ex: Compra e Venda, ou seja, trata-se de um ajuste onde o Estado é uma das partes.
• Receita obrigatória - aquela arrecadada de forma vinculada, ex: cobrança de tributos. É vinculada, vai buscar o recurso no patrimônio particular, é compulsória, trata-se de uma receita derivada do patrimônio particular.
• Receita corrente - são decorrentes dos tributos, das multas, da execução fiscal, da exploração dos bens próprios do Estado e aquelas transferidas de outras pessoas jurídicas de Direito Público ou privado, para atender as despesas classificadas como concorrentes.
- são corriqueiras de toda atividade financeira do Estado, da atividade de captação do Estado para suprir as despesas do dia a dia (despesas de manutenção da máquina pública), ou seja, as despesas correntes, essas serão mantidas pelas receitas correntes.
• Receita de capital - provenientes da constituição de dívidas, de conversão em espécies de bens e direitos, do recebimento dos recursos de outras pessoas jurídicas de Direito Público ou Privado, destinados a atender as despesas de capital e, ainda, o superávit do orçamento.
- incorporação do patrimônio quando o Estado agrega ao seu patrimônio, busca por exemplo, financiamento para executar determinada obra que irá ser incorporada ao seu patrimônio (colégio público, estádios, ginásio, etc), ou seja, busca uma receita para ser usada em uma despesa de capital e depois de executada num patrimônio que será incorporado ao patrimônio público, sendo assim, essa receita de capital, busca recurso para executar uma obra - superávit do orçamento: As despesas de capital englobam gastos que contribuem para a formação de patrimônio, produzindo acréscimos em bens e direitos do ativo. Visto que o superávit de capital significa que as receitas de capital superaram as despesas de capital.
Obs: A CF regra a transferência de receitas, determinando que é vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos destinados à transferência (CF art. 160). Embora a União e os Estados não estejam impedidos de condicionar a entrega ao pagamento de seus créditos (CF. art. 160, § único).
- Por exemplo, os municípios recolhem o imposto de renda, é obrigado a recolher na fonte (município) e repassar para a União, porque assim a CF determina, o município é obrigado a arrecadar, repassar para a União e só depois receber de volta, não podendo fazer nenhum tipo de restrição nessa receita que tem que ser transferida de um ente público para outro, mesmo sendo um ente privado também.
Exceção: caberá compensação, ou seja, quando um ente público tem crédito com o outro, este pode compensar, pois a CF autoriza essa compensação.
Obs: Os preços públicos são cobrados pelo Estado em virtude da prestação de um determinado serviço, podendo ser:
- preços públicos propriamente dito: a arrecadação ocorre com prevalência do interesse do usuário do serviço; o Estado cobra valor reduzido ou nem cobra pelo serviço. Ex: livro didático.
- preços quase privados - quando o interesse primordial é o lucro do Estado. Ex: venda de álcool combustível.
Obs: As tarifas são provenientes do consumo do contribuinte consumidor sobre determinado serviço, quanto mais consome, mais se paga. Ex: Energia elétrica, água, telefone, etc.
Exemplo de preço público: o pedágio é o melhor exemplo de preço público autorizado pela CF, surge de uma relação contratual, num processo licitatório para a prestação do serviço. Os preços são pré-determinados pelo contrato, inclusive seu reajuste.
Despesas Públicas
São os gastos da administração pública para a realização das funções estatais, incluindo os decorrentes das obras e dos serviços públicos.
Despesa é o mesmo que custo operacional, a atividade financeira é baseada em princípios da contabilidade.
Conceito: orçamentário (aplicação de certa quantidade de dinheiro, por parte do agente público e de uma autorização legislativa, para a execução de um fim) e científico (é a soma dos gastos realizados pelo Estado para realização de obras e prestação de serviços públicos .
Manter o Estado, seria suficiente, mas o Estado é criado não só para cumprir o papel de gerir a coletividade, mas também para proporcionar, providenciar, recursos para que essa coletividade se desenvolva, evolua.
Obs: A expansão ou o aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesas, serão acompanhados de estimativa do impacto orçamentário financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes, além de declaração do ordenador de que o aumento tem adequação com a lei orçamentária anual (LOA) e compatibilidade com o LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e com PPA.
Toda vez que um gestor solicita um aumento em qualquer orçamento, terá que prospectar o impacto no orçamento futuramente. O impacto que deve ser prospectado não deve ser apenas o do exercício que ele quer fazer o gasto e sim os próximos também.
A restrição quanto ao aumento de despesa se aplica inclusive para o empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras, e também, para o ato de desapropriação de imóvel urbano, que será nulo se não houver prévia e justa indenização em dinheiro ou prévio depósito judicial do valor da indenização (CF, art. 182, § 3° c/c os artigos 16, § 4° e 46 da Lei 101/2000).
• Quanto a sua periodicidade (duração), as despesas podem ser:
- ordinárias - as que tem autorização orçamentária e atendem a gastos rotineiros, a exemplo: do pagamento de precatórios e dos servidores públicos, ou seja, são despesas do cotidiano para cumprir com suas atribuições (desde o custeio do pessoal até os financiamentos)
- extraordinárias - as despesas pertinentes a ocorrências inesperadas, urgentes e inadiáveis, a exemplo: das descorrentes de calamidade pública, ocorre quando a União tem que gastar obrigatoriamente em decorrência de alguma motivação imprevista (calamidade pública, seca, etc).
- despesas correntes - são as de custeio e as relativas a transferências correntes (como a manutenção dos serviços já criados pela administração pública direta e indireta e do seu pessoal civil e militar, obras de conservação e adaptação dos bens imóveis, material de consumo, serviços de terceiros e encargos diversos) e as relativas as transferências correntes (que não trazem contraprestação, a exemplo: das subvenções, dos pagamentos de inativos e pensionistas e dos juros de dívida pública).
Obs: Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, MP ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação de sua execução por um período superior a dois exercícios (LRF. art 17), a exemplo: os programas de renda mínima., como a Bolsa Família, Bolsa Escola, são programas criados pelo governo de forma continuada, então é corrente.
Nessa espécie de despesa, o Estado mantém sua estrutura.
Despesas de Capital - são as de investimentos (que tem como contraprestação o crescimento do patrimônio público, a exemplo da execução de obras e a aquisição de imóveis necessários à sua realização, compra de equipamentos e materiais permanentes ( (§ 4°, art 12 da L. 4.320/64) e as relativas a transferências de capital (dotações para outras pessoas jurídicas de direito público ou privado, realizarem investimentos ou inversões financeiras (§ 6°, art 12, L 4320/64) considera-se material permanente (aquisição que será computada no elemento despesas de capital), o de duração superior a dois anos.
As despesas de capital são as que determinam uma modificação do patrimônio público através de seu crescimento, sendo, pois, economicamente produtivas, e assim se dividem:
Obs: nos estados onde houver TCM o percentual do Poder Legislativo será acrescido de 0,4 e o Poder Executivo reduzido no mesmo percentual.
III - Na esfera Municipal
- Competência Legislativa - embora algumas leis orgânicas tratem do assunto , a competência para legislar sobre direito tributário e financeiro é concorrente da União, Estados e Distrito Federal, sobre as normas gerais (CF art, I e II).
A atividade tributária é atividade essencial para que o Estado possa cumprir com seu objetivo, qual seja proporcionar a evolução da sociedade, exercendo a função de arrecadar recursos, mas só arrecadar não é suficiente, além da arrecadação vê-se a necessidade de gerir, administrar e por isso que é necessária a aplicação da atividade financeira, sendo assim um ramo do direito administra esses recursos, o direito financeiro, e o outro se incube de arrecadar esses recursos, o direito tributário.
Quem tem competência para legislar, traçar as regras gerais de orçamento de forma exclusiva, serão a União, Estados e Distrito Federal, apenas essas entidades tem competência para legislar matéria orçamentária de regras gerais.
A lei orgânica (municípios) pode tratar de lei orçamentária em outros aspectos, mas fica proibida de criar ou modificar regrais gerais de orçamento.
A lei orçamentária é obrigatória mas a sua execução não é!
Hoje, dois são os sistemas empregados para a arrecadação de tributos:
- na fiscalidade - a atividade do Estado se volta única e exclusivamente para a entrada de numerário, sem qualquer outra preocupação.
- na extrafiscalidade - o Estado procura, através da concessão de incentivos fiscais, estimular determinado ramo de atividade ou determinada região, como ocorre na zona franca de Manaus, etc.
Obs: Quando o ente público que detém a competência tributária outorga a terceiro a capacidade tributária, fala-se em para-fiscalidade.
Ex: A contribuição previdenciária. A união tem competência para legislar sobre o assunto, mas outorgou ao INSS a capacidade para ser sujeito ativo da obrigação tributária.
- A atividade tributária arrecada e a atividade financeira administra os recursos (receita e despesa pública);
- O Orçamento - é uma peça técnica que demonstra as contas públicas para um período determinado, contento a discriminação da receita e da despesa pública, demonstrando a política econômica financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade. É o instrumento de maior importância para a gestão da máquina pública. Sendo subordinado a princípios que norteiam a atividade financeiro-orçamentária.
Princípio da unidade - CF - art. 165 § 5° - embora contenha uma infinidade de pequenos orçamentos setorizados, o orçamento, como peça técnica, é uno, elaborando as contas dos escaminhos da administração.
Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Princípio da universalidade - Lei 4320/64 - art 6° e CF art. 165 § 3° - todas as despesas devem está inclusas no orçamento sem exceção.
Lei 4320/64 - Art. 6º Tôdas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.
Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.
Princípio da anualidade - a lei orçamentária (LOA) deve estabelecer uma programação anual de receitas e despesas (Lei 4320/64 e CF art, 165 III, e § 9°;
Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
III - os orçamentos anuais.
§ 9º - Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
Princípio da programação - o orçamento é um plano ou uma programação governamental.
Princípio da legalidade - CF art. 165, prevê que o chefe do poder executivo estabeleça o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, os orçamentos anuais e os créditos suplementares.
Algumas matérias orçamentárias a CF exige leis complementares (art. 165, §9° e 167 III).
É vedado MP para instituir a LDA, LOA, PPA. A legislação orçamentária prevê a reserva legal com exceção do crédito extraordinário, art. 62, § 1° I, "d" c/c o art. 167, § 3°).
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
I - relativa a: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
Princípio da exclusividade - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho á precisão de receita e fixação da despesa (CF art. 165, § 8°) Art. 38 da LC n° 101/2000. Exceção: créditos suplementares e contratação de operações de crédito.
Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
Princípio da vedação do estorno - CF - art. 167, VI - é vedada a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação (despesa de capital ou despesa corrente) para outra, ou de um órgão para outro, salvo atribuição legislativa.
Art. 167 - São vedados:
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;
Princípio da não afetação - não vinculação - CF, art. 167, IV: é vedada a vinculação da espécie de tributo denominado imposto a órgão, fundo ou despesa.
Art. 167 - São vedados:
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;
Princípio da Publicidade - por ser público, além dos princípios da administração, CF art. 37, o orçamento deve ser publicado em órgão oficial.
Art. 37 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte
Princípio da transparência - que a peça (orçamento) deve ser transparente, analítica e inteligível por quem queira examinar a lei.
NOÇÕES BÁSICAS DA ATIVIDADE FINANCEIRA
- Entrada - é o ingresso do dinheiro nos cofres públicos. Contudo, nem toda entrada compõe uma receita do Estado.
As entradas podem ser:
• entradas provisórias: são aquelas que não estão destinadas a permanecer nos cofres públicos. Ex: caução, a fiança e os empréstimos.
Esses recursos entram nos cofres públicos, mas não incorporam seu patrimônio, sendo assim, não são receita.
• entradas definitivas - se realizam por meio de cobrança de tributos e dos preços públicos (tarifas), ou seja, receita.
Receita - é a entrada de dinheiro que é incorporada ao patrimônio público, ou seja, entra nos cofres públicos e pertence ao Estado.
As receitas podem ser:
• Receitas extraordinárias - auferidas na hipótese de anormalidade, como nos impostos extraordinários de guerra e calamidade pública. CF art. 154, II.
Ex: Doações, receita gratuita.
Art. 154 - A União poderá instituir:
II - na iminência ou no caso de guerra externa, impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criação.
• Receitas ordinárias - provenientes de entradas regulares, periódicas, receitas previstas no orçamento. Ex: Cobrança de tributos.
As receitas ordinárias podem ser:
originárias - (facultativas) - são oriundas do patrimônio do Estado e se traduzem nos públicos, Ex: Patrimônio Público Imobiliário, loterias.
derivadas - (também chamadas de compulsórias) - advém do constrangimento do patrimônio do particular. Ex: Cobrança de tributos, multas, confisco do tráfico de drogas.
transferidas - repassadas por outro ente político que as arrecadou, pelo sistema de cobrança de tributos, preços públicos, ou tarifas (CF art. 157 a 159).
• Receitas gratuitas - aquela que o fisco arrecada sem nenhuma contrapartida. Ex: Herança jacente.
Ou seja, não tem ônus algum para o Estado, pois o Estado não irá prestar nenhuma c contraprestação.
• Receita contratual - deriva de um ajuste. Ex: Compra e Venda, ou seja, trata-se de um ajuste onde o Estado é uma das partes.
• Receita obrigatória - aquela arrecadada de forma vinculada, ex: cobrança de tributos. É vinculada, vai buscar o recurso no patrimônio particular, é compulsória, trata-se de uma receita derivada do patrimônio particular.
• Receita corrente - são decorrentes dos tributos, das multas, da execução fiscal, da exploração dos bens próprios do Estado e aquelas transferidas de outras pessoas jurídicas de Direito Público ou privado, para atender as despesas classificadas como concorrentes.
- são corriqueiras de toda atividade financeira do Estado, da atividade de captação do Estado para suprir as despesas do dia a dia (despesas de manutenção da máquina pública), ou seja, as despesas correntes, essas serão mantidas pelas receitas correntes.
• Receita de capital - provenientes da constituição de dívidas, de conversão em espécies de bens e direitos, do recebimento dos recursos de outras pessoas jurídicas de Direito Público ou Privado, destinados a atender as despesas de capital e, ainda, o superávit do orçamento.
- incorporação do patrimônio quando o Estado agrega ao seu patrimônio, busca por exemplo, financiamento para executar determinada obra que irá ser incorporada ao seu patrimônio (colégio público, estádios, ginásio, etc), ou seja, busca uma receita para ser usada em uma despesa de capital e depois de executada num patrimônio que será incorporado ao patrimônio público, sendo assim, essa receita de capital, busca recurso para executar uma obra - superávit do orçamento: As despesas de capital englobam gastos que contribuem para a formação de patrimônio, produzindo acréscimos em bens e direitos do ativo. Visto que o superávit de capital significa que as receitas de capital superaram as despesas de capital.
Obs: A CF regra a transferência de receitas, determinando que é vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos destinados à transferência (CF art. 160). Embora a União e os Estados não estejam impedidos de condicionar a entrega ao pagamento de seus créditos (CF. art. 160, § único).
- Por exemplo, os municípios recolhem o imposto de renda, é obrigado a recolher na fonte (município) e repassar para a União, porque assim a CF determina, o município é obrigado a arrecadar, repassar para a União e só depois receber de volta, não podendo fazer nenhum tipo de restrição nessa receita que tem que ser transferida de um ente público para outro, mesmo sendo um ente privado também.
Exceção: caberá compensação, ou seja, quando um ente público tem crédito com o outro, este pode compensar, pois a CF autoriza essa compensação.
Obs: Os preços públicos são cobrados pelo Estado em virtude da prestação de um determinado serviço, podendo ser:
- preços públicos propriamente dito: a arrecadação ocorre com prevalência do interesse do usuário do serviço; o Estado cobra valor reduzido ou nem cobra pelo serviço. Ex: livro didático.
- preços quase privados - quando o interesse primordial é o lucro do Estado. Ex: venda de álcool combustível.
Obs: As tarifas são provenientes do consumo do contribuinte consumidor sobre determinado serviço, quanto mais consome, mais se paga. Ex: Energia elétrica, água, telefone, etc.
Exemplo de preço público: o pedágio é o melhor exemplo de preço público autorizado pela CF, surge de uma relação contratual, num processo licitatório para a prestação do serviço. Os preços são pré-determinados pelo contrato, inclusive seu reajuste.
Despesas Públicas
São os gastos da administração pública para a realização das funções estatais, incluindo os decorrentes das obras e dos serviços públicos.
Despesa é o mesmo que custo operacional, a atividade financeira é baseada em princípios da contabilidade.
Conceito: orçamentário (aplicação de certa quantidade de dinheiro, por parte do agente público e de uma autorização legislativa, para a execução de um fim) e científico (é a soma dos gastos realizados pelo Estado para realização de obras e prestação de serviços públicos .
Manter o Estado, seria suficiente, mas o Estado é criado não só para cumprir o papel de gerir a coletividade, mas também para proporcionar, providenciar, recursos para que essa coletividade se desenvolva, evolua.
Obs: A expansão ou o aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesas, serão acompanhados de estimativa do impacto orçamentário financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes, além de declaração do ordenador de que o aumento tem adequação com a lei orçamentária anual (LOA) e compatibilidade com o LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e com PPA.
Toda vez que um gestor solicita um aumento em qualquer orçamento, terá que prospectar o impacto no orçamento futuramente. O impacto que deve ser prospectado não deve ser apenas o do exercício que ele quer fazer o gasto e sim os próximos também.
A restrição quanto ao aumento de despesa se aplica inclusive para o empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras, e também, para o ato de desapropriação de imóvel urbano, que será nulo se não houver prévia e justa indenização em dinheiro ou prévio depósito judicial do valor da indenização (CF, art. 182, § 3° c/c os artigos 16, § 4° e 46 da Lei 101/2000).
• Quanto a sua periodicidade (duração), as despesas podem ser:
- ordinárias - as que tem autorização orçamentária e atendem a gastos rotineiros, a exemplo: do pagamento de precatórios e dos servidores públicos, ou seja, são despesas do cotidiano para cumprir com suas atribuições (desde o custeio do pessoal até os financiamentos)
- extraordinárias - as despesas pertinentes a ocorrências inesperadas, urgentes e inadiáveis, a exemplo: das descorrentes de calamidade pública, ocorre quando a União tem que gastar obrigatoriamente em decorrência de alguma motivação imprevista (calamidade pública, seca, etc).
Objetiva satisfazer necessidades públicas acidentais, imprevisíveis como sendo as despesas decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, que por serem urgentes e inadiáveis não podem esperar o processo prévio da autorização legal;
- despesas correntes - são as de custeio e as relativas a transferências correntes (como a manutenção dos serviços já criados pela administração pública direta e indireta e do seu pessoal civil e militar, obras de conservação e adaptação dos bens imóveis, material de consumo, serviços de terceiros e encargos diversos) e as relativas as transferências correntes (que não trazem contraprestação, a exemplo: das subvenções, dos pagamentos de inativos e pensionistas e dos juros de dívida pública).
As Despesas correntes são aquelas que não enriquecem o patrimônio público e são necessárias à execução dos serviços públicos e à vida do Estado, sendo, assim, verdadeiras despesas operacionais e economicamente improdutivas:
a) Despesas de custeio são aquelas que são feitas objetivando assegurar o funcionamento dos serviços públicos, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis, recebendo o Estado, em contraprestação, bens e serviços (art. 12, §12, e art. 13):
1. Pessoal civil
2. Pessoal militar
3. Material de consumo
4. Serviços de terceiros
5. Encargos diversos
b) Despesas de transferências correntes são as que se limitam a criar rendimentos para os indivíduos, sem qualquer contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras entidades de direito público ou privado, compreendendo todos os gastos sem aplicação governamental direta dos recursos de produção nacional de bens e serviços (art. 12, § 2º, e art. 13):
1. Subvenções sociais
2. Subvenções econômicas
3. Inativos
4. Pensionistas
5. Salário-família e Abono familiar
6. Juros da dívida pública
7. Contribuições de Previdência Social
8. Diversas transferências correntes
Obs: Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, MP ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação de sua execução por um período superior a dois exercícios (LRF. art 17), a exemplo: os programas de renda mínima., como a Bolsa Família, Bolsa Escola, são programas criados pelo governo de forma continuada, então é corrente.
Nessa espécie de despesa, o Estado mantém sua estrutura.
Despesas de Capital - são as de investimentos (que tem como contraprestação o crescimento do patrimônio público, a exemplo da execução de obras e a aquisição de imóveis necessários à sua realização, compra de equipamentos e materiais permanentes ( (§ 4°, art 12 da L. 4.320/64) e as relativas a transferências de capital (dotações para outras pessoas jurídicas de direito público ou privado, realizarem investimentos ou inversões financeiras (§ 6°, art 12, L 4320/64) considera-se material permanente (aquisição que será computada no elemento despesas de capital), o de duração superior a dois anos.
As despesas de capital são as que determinam uma modificação do patrimônio público através de seu crescimento, sendo, pois, economicamente produtivas, e assim se dividem:
1. Despesas de investimentos são as que não revelam fins reprodutivos (art. 12, § 42, e art. 13):
I - Obras públicas
II - Serviços em regime de programação especial
III - Equipamentos e instalações
IV - Material permanente
V - Participação em constituição ou aumento de capital de empresas ou entidades industriais ou agrícolas
2. Despesas de inversões financeiras são as que correspondem a aplicações feitas pelo Estado e suscetíveis de lhe produzir rendas (art. 12, § 5º, e art. 13):
I - Aquisição de imóveis
II - Participação em constituição ou aumento de capital de empresas ou entidades comerciais ou financeiras
III - Aquisição de títulos representativos de capital de empresas em funcionamento
IV - Constituição de fundos rotativos
V - Concessão de empréstimos
VI - Diversas inversões financeiras
3. Despesas de transferências de capital são as que correspondem a dotações para investimentos ou inversões financeiras a serem realizadas por outras pessoas jurídicas de direito público ou de direito privado, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da lei de orçamento ou de lei especial anterior, bem como dotações para amortização da dívida pública (art. 12, § 6º, e art. 13):
I - Amortização da dívida pública
II - Auxílios para obras públicas
III- Auxílios para equipamentos e instalações
IV - Auxílios para inversões financeiras
V - Outras contribuições
Despesas com pessoal - consiste no somatório dos gastos com ativos, inativos e pensionistas, bem como os encargos sociais e contribuições recolhidos pelo ente a entidade de previdência (CF, 163 a 169) a LFR - Lei 101/2000, estabelece o teto máximo de 50% da receita líquida da União e 60% para os Estados e Municípios (gasto com pessoal).
Lembrar que essa despesa é com o pessoal ativo, INATIVO e pensionistas também.
I - Na esfera Federal
a) 2,5% para o Poder Legislativo, incluindo o TCU
b) 6% para o Poder Judiciário.
c) 40,9% para o Poder Executivo.
d) 0,6% para o MPU.
II - Na esfera Estadual
a) 3% para o Poder Legislativo, incluindo o TCE
b) 6% para o Poder Judiciário.
c) 49% para o Poder Executivo.
d) 2% para o MP Estadual.
Obs: nos estados onde houver TCM o percentual do Poder Legislativo será acrescido de 0,4 e o Poder Executivo reduzido no mesmo percentual.
III - Na esfera Municipal
a) 6% para o Poder Legislativo, incluindo o TCM, quando houver.
b) 54% para o Poder Executivo.
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