Direito Administrativo
Histórico
- Surge concomitantemente com o movimento constitucionalista (criação do Estado Moderno). Sofre influência da Revolução Francesa, principalmente em sua base principiológica
- Algumas leis criadas na França no início do séc XIX passam a disciplinar a responsabilidade do Estado separadamente da responsabilidade dos seus agentes.
- Concentrar princípios hierarquizadores e centralizadores.
- Surge da necessidade de regular o funcionamento, estruturação e a relação do Estado como administrados.
- Do final do séc. XIX e início do séc. XX passa a ser uma ciência jurídica propriamente dita com estruturação própria.
- No Brasil, surge no início do séc. XX com alguns poucos doutrinadores.
- No Brasil, diferentemente da França, não possuía estruturação jurisdicional independente, isto é, a jurisdição é una, não há divisão.
Constitucionalismo - (direito constitucional - criação do Estado)
Direito Administrativo - estruturação - funcionamento do Estado.
Após a Revolução Francesa é que houve uma estruturação do Estado. Essa revolução veio para acabar com a monarquia e trazer a ideologia de República para a realidade, onde o povo pudesse escolher seus representantes.
O Estado representado pelo povo. Criação do Estado através de uma lei - legitimado pelo povo.
- Para formar, criar o Estado, que é a vontade do povo que tem o poder soberano, quem iria administrar? como iria funcionar na prática? funcionaria por si só?
Percebeu-se então a necessidade de criar leis que viessem do próprio Estado, mecanismo para que ele mesmo possa funcionar por si só e começa daí a ideia de direito administrativo visando ter efetividade no seu propósito de gerir o corpo social.
- um corpo de leis especializado na gestão do Estado - recebendo o nome de direito administrativo.
Essas leis traziam leis de hierarquização (estrutura hierarquizada) e um poder centralizado, pois tem que nascer organizado e não de forma bagunçada, e trouxe inicialmente os princípios de hierarquização e concentralização.
Nascendo assim uma nova figura, antes não existente, a responsabilidade do Estado, pois anteriormente na monarquia o monarca não tinha responsabilidade, não prestava conta.
O que ajudou fortemente nesse processo foi a teoria de Montesquieu, que trouxe a tripartição do poder, pois até então, uma pessoa só exercia os três poderes na monarquia.]
Mais importante do que dividir funções era impor limites, apenas o poder freia o poder, sendo assim um poder tem a obrigação de fiscalizar o outro poder, um fiscaliza o outro.
O que facilitou muito, pois com essa teoria começou a falar em limites, dos limites de cada poder, conhecida como teoria de freios e contrapesos, os limites constitucionalmente estabelecidos pelo Estado para frear sua própria atuação, surgindo assim o direito administrativo.
Em 1924, a CF Brasileira, trouxe em suas normas alguma coisa sobre administração do Estado e hoje essas idéias tomaram uma grande proporção, pois acabamos de entrar na Era do Estado Gestor (gerencial), que traz para a administração pública princípios da empresa privada, como podemos notar pela inserção do princípio da eficiência como princípio observado no direito administrativo.
O direito administrativo anda lado a lado com a CF, não existindo um código de direito administrativo, matéria que é tratada em leis diversas, respeitando sempre o princípio da legalidade.
Noções preliminares
conceito - Segundo Hely Lopes Meireles: "conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes e realizam concreta, direta e indiretamente os fins desejados pelo Estado".
conceito - Segundo Maria Silva de Pietro: "é o ramo de Direito Público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a administração pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce, e os bens que se utiliza para a consecução de seus fins - de natureza jurídica".
objeto - Segundo Helly Lopes: "a caracterização e a delimitação do objeto do Direito Administrativo estão nas atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e indiretamente os fins desejados pelo Estado".
fontes do direito administrativo - a lei, a jurisprudência, a doutrina e os costumes.
a lei - fonte primária, formal, do administrativo desde a CF até os regulamentos executivos. Esses atos impõe o seu poder normativo aos indivíduos e ao próprio Estado.
a doutrina - formando o sistema teórico de princípios aplicáveis ao direito positivo, é elemento construtivo da ciência jurídica. A doutrina distingue as regras que convém ao Direito Público e o Direito Privado. Influi não só na elaboração da Lei como nas decisões contenciosas e não contenciosas, ordenando o direito administrativo.
a jurisprudência - traduzindo a reiteração do julgado no mesmo sentido, influencia poderosamente a construção do direito, e especialmente o direito administrativo, que se ressente de sistematização doutrinária e codificação legal, tem um caráter mais prático, mais objetivo que a doutrina e a lei. Mas não se aparta de princípios teóricos que, por sua persistência nos julgados, penetram e integram a ciência jurídica. A jurisprudência tende a nacionalizar-se pela contínua adaptação da lei e dos princípios aos casos concretos. Por disciplinar a atividade Estatal, o administrativo, tem mais afinidade com a jurisprudência pátria que estrangeira.
o costume - em razão da deficiência de legislação, a prática administrativa vem suprindo o texto escrito, e sedimentada na consciência dos administradores e administrados, a praxe burocrática passa a suprir a lei, ou atua como elemento reformativo da doutrina.
ramo de direito público - o Direito Administrativo a partir do momento que o Direito Público se aparta do Direito Privado, está associado ao surgimento do Estado Liberal que se contrapunha ao Absolutismo. O direito Administrativo buscava regular a atuação dos corpos administrativos a serviço do Estado.
Princípios do Direito Administrativo
Princípio da supremacia do Interesse Público sobre o interesse privado - segundo Celso Antônio Bandeira de Mello: o interesse público, é o interesse resultante do conjunto de interesses que os indivíduos pessoalmente tem quando considerado em sua qualidade de membros da sociedade e pelo simples fato de o serem.
Essa supremacia não pode está desatrelada ao interesse da coletividade.
Como membros da sociedade, cada um indivíduo tem o seu interesse, que será somado ao interesse individual do próximo e do próximo, do próximo, que no final juntando todos esses interesses temos o interesse da sociedade, pelo fato de cada cidadão fazer parte de um todo coletivo - ou seja, é a manifestação desses interesses individuais que se formam pelo contexto coletivo, é o que chamamos de interesse público.
Sendo a manifestação do interesse da coletividade, a administração tem que atuar em prol desse interesse coletivo, por isso é considerado o princípio basilar da administração pública.
Verifica-se assim, que o interesse público não é o interesse exclusivo do Estado (interesse individual do Estado) ou interesse do agente público.
O interesse público é o interesse coletivo, interesse da sociedade diferente de interesse particular da administração, é em prol do Interesse Público que a administração pública vai atuar não em prol do interesse pessoal da administração ou do agente público.
Supremacia do interesse público significa sua superioridade sobre os demais interesses existentes na sociedade. Os interesses privados não podem prevalecer sobre o interesse público.
A indisponibilidade indica a impossibilidade de sacrificar ou transigência quanto ao interesse público, e é em decorrência de sua supremacia, ou seja, sempre que houver conflito entre um interesse individual e um interesse coletivo, deve prevalecer o interesse público.
A tutela do Interesse Público fica a cargo da administração pública, seus interesses estão previstos na CF. art. 37. A princípio, essa prerrogativa é irrenunciável e o poder público tem o dever de atuação. Ex: Desapropriação.
A administração pública pode em alguns casos, lesar (nada que não possa ser reparado) o interesse particular, como por exemplo, a desapropriação.
Quando se trata de interesse público ele está acima dos demais interesses da sociedade e é um direito indisponível, que beneficia o todo e por isso não pode ser renunciado. O interesse público não se sacrifica.
A proteção do interesse público sica sob responsabilidade da Administração Pública - art. 37 CF.
Obs: esse princípio causa alguns efeitos como:
- a imperatividade - a administração impõe a realização de algum ato de terceiro - deriva do poder de Imperim - impõe ao terceiro determinado ato de conformidade com a lei.
- exigibilidade - a Administração Pública pode tomar medidas indiretas indiretas para a realização de algo que satisfaça as necessidades coletivas bem como notificar e aplicar sanções para aqueles que não obedeçam suas determinações - pode impor e pode exigir a execução daquele ato e após a exigência não ser praticada, pode punir o administrado por não ter praticado o ato imposto pelo Estado em prol do interesse coletivo dentro da lei.
- auto-executoriedade - permite que a administração possa executar a pretensão traduzida no ato, sem necessidade de recorrer previamente as vias judiciais para obtê-la. Essa hipótese só ocorre quando a lei previr tal comportamento, ou quando a providência for urgente ao ponto de demanda-la de imediato, por não haver outra via de igual eficácia e existir sério risco de perecimento do instrumento público se não for adotada - a administração pública, pode executar a medida no ato sem necessidade do poder judiciário.
Ex: Poder de Polícia.
Obs: O uso incorreto dessas prerrogativas podem ser corrigidas judicialmente, previamente ou repressivamente, conforme, o caso, sobretudo pelo habeas corpus, quando ofensivas à liberdade de locomoção e nos demais casos pelo mandado de segurança individual, ou coletivo se for a hipótese, ou mesmo por medidas possessórias, no caso de defender ou retomar a posse.
Princípio da continuidade do serviço público - segundo Di Pietro - por esse princípio entende-se que o serviço público, sendo a forma pela qual o Estado desempenha funções essenciais ou necessárias à coletividade, não pode parar (2002:74)
Está diretamente relacionado ao funcionamento dos serviços essenciais à população, ou seja, indispensáveis à coletividade, quais sejam, de acordo com lei 7783 de 20.06.1993, tratamento e abastecimento de água, etc...
O mal uso desses atos, ou seja, se forem praticados de maneira indevida, podem ser resolvidos judicialmente (abuso desses atos).
Trata-se do processo inverso da descentralização, ou seja, retira-se de determinada pessoa a atribuição que foi concedida pela administração pública central. Assim a Administração Direta retoma a atribuição. Esse fenômeno é uma situação atípica e incomum.
Para que a administração pública efetive suas atribuições, principalmente em relação à sua estrutura organizacional, é necessária a prática de atos administrativos, que se encontram previamente autorizados por lei, visando mudar determinada relação jurídica da própria administração e dos administrados.
É um procedimento formal, todos os atos administrativos são formados com alguma finalidade, seja no poder executivo, legislativo ou judiciário, essencialmente os atos administrativos tem haver com o poder executivo, porém os demais poderes também praticam atos administrativos.
Os atos administrativos são atos formais, ou seja, estão predeterminados e estabelecidos na lei, exceto os atos discricionários.
Todo ato administrativo vai causar alguma alteração com relação a direitos entre a própria administração pública e seus administrados.
Ato administrativo unilateral - aquele que se forma com a vontade única da administração, ou seja, ocorre quando a administração executa atos por sua única vontade, não havendo outra pessoa envolvida, é a administração atuando por ela própria.
Ato administrativo bilateral - provenientes dos contratos administrativos, ou seja, quando há duas partes envolvidas (pessoas jurídicas), existindo uma relação que una essas duas pessoas jurídicas por meio de um contrato - relação contratual - atos com natureza bilateral.
- O ato administrativo deverá conter:
- Supremacia do interesse público; é o pilar da administração pública. A administração pública não poderá atuar se não em prol do interesse público, da coletividade.
- Manifestação de vontade para produzir efeitos jurídicos para os administrados, para a administração ou seus servidores - visa produzir efeitos jurídicos para os administrados, para a própria administração ou seus servidores.
- Provenha de agente competente, com finalidade pública e coberto de forma legal - o ato administrativo é predeterminado pela lei, o sujeito tem que ser competente, competência essa outorgada pela lei.
Fato administrativo - é toda realização material da administração em cumprimento de alguma decisão administrativa, tal como a construção de uma ponte, a instalação de um serviço público, etc.
Obs: os fatos administrativos fazem parte da técnica administrativa e só por reflexo interessa ao direito em razão das consequências jurídicas que dele poderão surgir para a administração pública e para os administrados.
Obs: Ato administrativo não se confunde com fato administrativo, ambos estão interligados, os fatos derivam dos atos administrativos.
Os requisitos do ato administrativo são:
COMPETÊNCIA: é o poder, resultante da lei, que dá ao agente administrativo a capacidade de praticar o ato administrativo; é VINCULADO; É o primeiro requisito de validade do ato administrativo. Inicialmente, é necessário verificar se a Pessoa Jurídica tem atribuição para a prática daquele ato. É preciso saber, em segundo lugar, se o órgão daquela Pessoa Jurídica que praticou o ato, estava investido de atribuições para tanto. Finalmente, é preciso verificar se o agente público que praticou o ato, fê-lo no exercício das atribuições do cargo. O problema da competência, portanto, resolve-se nesses três aspectos. A competência ADMITE DELEGAÇÃO E AVOCAÇÃO. Esses institutos resultam da hierarquia.
FINALIDADE: é o bem jurídico objetivado pelo ato administrativo; é VINCULADO; O ato deve alcançar a finalidade expressa ou implicitamente prevista na norma que atribui competência ao agente para a sua prática. O Administrador não pode fugir da finalidade que a lei imprimiu ao ato, sob pena de NULIDADE do ato pelo DESVIO DE FINALIDADE específica. Havendo qualquer desvio, o ato é nulo por DESVIO DE FINALIDADE, mesmo que haja relevância social.
FORMA: é a maneira regrada (escrita em lei) de como o ato deve ser praticado; É o revestimento externo do ato; é VINCULADO. Em princípio, exige-se a forma escrita para a prática do ato. Excepcionalmente, admitem-se as ordens através de sinais ou de voz, como são feitas no trânsito. Em alguns casos, a forma é particularizada e exige-se um determinado tipo de forma escrita.
MOTIVO: é a situação de direito que autoriza ou exige a prática do ato administrativo;
- motivação obrigatória - ato vinculado - pode estar previsto em lei (a autoridade só pode praticar o ato caso ocorra a situação prevista),
- motivação facultativa - ato discricionário - ou não estar previsto em lei (a autoridade tem a liberdade de escolher o motivo em vista do qual editará o ato);
A efetiva existência do motivo é sempre um requisito para a validade do ato. Se o Administrador invoca determinados motivos, a validade do ato fica subordinada à efetiva existência desses motivos invocados para a sua prática. É a teoria dos Motivos Determinantes.
OBJETO: é o conteúdo do ato; é a própria alteração na ordem jurídica; é aquilo que o ato dispõe. Pode ser VINCULADO ou DISCRICIONÁRIO.
ato vinculado - o objeto já está predeterminado na lei (Ex.: aposentadoria do servidor).
ato discricionário - há uma margem de liberdade do Administrador para preencher o conteúdo do ato (Ex.: desapropriação – cabe ao Administrador escolher o bem, de acordo com os interesses da Administração).
MOTIVO e OBJETO, nos chamados atos discricionários, caracterizam o que se denomina de MÉRITO ADMINISTRATIVO.
OUTROS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO:
Interesse Público - princípio maior de todos - a administração pública só irá atuar em prol da coletividade.
Finalidade - tem haver com os atos administrativos, que para serem praticados deve-se analisar a finalidade específica de cada um deles, visando sempre alcançar o interesse público - caso não haja essa finalidade o ato será nulo ou anulável.
Motivação - fundamentação da prática do ato administrativo - o ato deverá ser fundamentado, o porquê do ato está sendo praticado - essa motivação é obrigatória.
Hierarquia - a administração funciona com estrutura organizada hierarquicamente, o que gera entre os subalternos e os superiores a obediência - que deve ser cumprida, dentro da legalidade.
Poder-dever - obrigações que a administração pública tem que cumprir, ou seja, ela tem o poder de agir e o dever de agir - para o cumprimento de suas obrigações a administração nunca poderá se omitir de cumprir com suas obrigações.
Controle Judicial - está ligado ao princípio da autotutela, que diz que a administração pode por si só, aditar seus atos e ela própria irá se fiscalizar, rever seus atos e até mesmo anulá-los, ou seja, a administração não precisa entrar no judiciário para rever seus atos.
A administração se autotutela na esfera administrativa.
Mas, se por ventura, a administração dentro da autotutela, não solucionar o problema poderá chamar o controle judicial, ou seja, se cessada a esfera administrativa e uma das partes ainda estiver insatisfeita, poderá procurar o controle judicial, mas nada impede da parte entrar diretamente no judiciário, mas há a possibilidade de tentar resolver na esfera administrativa antes.
Indisponibilidade - a administração pública trata de direito público que é indisponível.
Razoabilidade - também chamado de proporcionalidade - tem haver com a prática dos atos administrativos, que devem ser praticados sempre de maneira razoável, os agentes públicos ao executarem os atos deverão se utilizar do bom senso.
Igualdade - a administração pública trata a todos com igualdade dentro da máxima de tratar desigualmente os desiguais.
Especialidade - este princípio está direcionado apenas às autarquias - as autarquias públicas não poderão atuar contrariamente ao seu estatuto. São criadas com finalidades específicas que estão no seu estatuto, não podendo atuar além das atribuições pré-estabelecidas em seu estatuto.
ENTIDADES ESTATAIS - União, Estados, Distrito Federal e Municípios, são considerados entes políticos - são considerados entes políticos porque são dotados de poder legislativo, estes entes poderão criar leis.
Nem todo ente público é considerado ente político.
Os entes públicos são divisões desses entes. Os órgãos não possuem, em regra, personalidade jurídica própria, mas podem ser representados por seus procuradores.
Os órgão públicos são derivados dos entes políticos.
Os órgãos são criados pelos entes e possuem a personalidade jurídica dos entes que os criaram, mas podem ser representados por procuradores, esse procurador existe devido à lei.
Classificação das entidades e órgãos públicos, segundo Helly Lopes:
Independentes - derivados da CF, como por exemplo, o Senado Federal. Funcionam por si só.
Autônomos - são órgãos com autonomia técnica e financeira; ex: os ministérios. Não significa que são independentes.
Superiores - são órgãos de direção mas sem autonomia técnica e financeira, como as coordenadorias e gabinetes.
Subalternos - são órgãos de execução, como as seções e os serviços, executam as atribuições diretamente, estão mais próximos da população.
Simples - não possuem outros órgãos agregados à sua estrutura, para funções complementares ou especializadas; Ex: Ministérios, etc.
Singulares ou monocromáticos - possui uma só pessoa em sua estrutura - Ex: Previdência.
Colegiados - Possuem mais de uma pessoa em suas estruturas, como: Conselhos, etc.
AGENTES PÚBLICOS - são todas as pessoas, vinculadas ou não ao Estado que prestam serviços ao mesmo, de forma permanente ou ocasional, ou seja, todo mundo que estiver prestando serviços para o Estado, tanto os permanentes como os ocasionais (por delegação ou autorização) ou até mesmo o particular de forma voluntária ou compulsória.
Segundo Bandeira de Mello, os agentes públicos se dividem em:
AGENTES POLÍTICOS - são os que ocupam os cargos principais da estrutura constitucional, em situação de representar a vontade política do Estado como: Presidente, Deputados, Senadores, Juízes e Promotores de Justiça. Estão todos deliberados na CF.
A natureza jurídica do juiz singular - é um órgão jurisdicional do Estado, a pessoa do juiz no exercício de suas atribuições é um órgão do Estado.
AGENTES ADMINISTRATIVOS - são os servidores públicos em geral. Podem ser civis ou militares, bem como temporários (Lei - 8.745/93 - regula a situação dos servidores temporários). São os servidores públicos propriamente dito.
Obs: Considera-se necessidade temporária a assistência à calamidade pública, o recesseamento, etc.
AGENTES POR COLABORAÇÃO - são particulares que colaboram com o poder público voluntário ou compulsoriamente, ou também por delegação.
VOLUNTÁRIOS - Pessoas que em situações de emergência assumem funções públicas. Por exemplo, o policiamento de uma área tumultuada por uma rebelião. São "funcionários de fato" ou gestores de negócios.
COMPULSÓRIOS - são pessoas requisitadas pelo Estado como: jurados, mesários eleitorais, etc.
POR DELEGAÇÃO - Colaboram pessoas para as quais foram atribuídos serviços públicos, como os concessionários, permissionários e autorizatários.
Obs: Lei 1.608/98 - instituiu o serviço voluntário único, cultural e educacional, científico, recreativo, ou de assistência social.
Obs: Para fins penais os colaboradores particulares equiparam-se a funcionários públicos (art 37, CP) também são equiparados no que se refere à responsabilidade por atos de improbidade administrativa (Lei 8.49/9 art 3°).
Atributos dos Atos Administrativos:
- Presunção de legalidade, os atos administrativos, a princípio tem esse presunção de legalidade.
- Imperatividade - a administração pública, na prática dos atos administrativos poderá obrigar o cumprimento da prática de imediato, impõe que seja cumprido.
- Exigibilidade - além de impor, pode exigir imediatamente o seu cumprimento.
- Auto- Executoriedade - a própria administração pública é que vai executar os atos por ela praticados. Ex: através de punições , auto de infração, processo administrativo, mandar caçar o alvará, etc.
Classificação dos atos
- Atos Gerais - erga omnes, para todos os administrados, mais comum que os individuais.
- Atos Individuais - destinados a pessoa específica.
- Atos internos - atos da própria organização internamente falando.
- Atos externos - estende-se ao público de forma geral.
- Atos concretos - que surtem efeitos imediatos;
- Atos abstratos - efeito futuro.
- Atos de império - são atos que tem poder coercitivo, que impõe algo aos administrados.
ATOS DE GESTÃO - são direcionados à administração, não são coercitivos, não impõe nada ao administrado:
- atos de expediente - trabalho interno do funcionário (quando este está protocolando, dando andamento no processo, etc)
- atos simples - praticados por um único órgão.
- atos complexos - praticados por 02 (dois) órgãos.
- atos compostos - ocorre quando o ato principal é praticado por um órgão sendo necessário o referendo de outro órgão.
ATO VINCULADO
E o ato administrativo no qual a lei confere pouca ou nenhuma discricionariedade (liberdade ao agente).
Este tipo de ato é praticado em plena conformidade com a lei em todas as suas etapas. Não há margem para o agente agir com conveniência e oportunidade.
São a maioria absoluta dos atos administrativos.
Ex: Ingresso efetivo no serviço e/ou concurso público.
Compra de material e equipamento, contratação de serviços, etc (Lei, 8.666/93 - Lei de Licitações e Contratos).
ATO ADMINISTRATIVO DISCRICIONÁRIO
Poder discricionário é aquele em que o administrador se encontra preso (não inteiramente) ao enunciado da lei que não estabelece previamente um único comportamento possível a ser adotado em situações concretas, existindo um espaço para juízo de conveniência e oportunidade.
Há, portanto, um juízo de valores. Ex: Pedido de porte de arma junto à Administração. O administrador poderá conceder ou não dependendo da situação em concreto.
Ato administrativo pelo qual a lei confere ao agente certa discricionariedade, ou seja, agir com conveniência e oportunidade.
O agente tem certa liberdade para agir, contudo o ato administrativo sempre deverá observar seus requisitos de validade: competência, forma, fim, motivo e objeto.
Poderes da Administração:
- Poder hierárquico - é o principal poder da administração pública, pois ela se auto organiza, através de um poder hierárquico ascendente (de baixo para cima);
Poder hierárquico é o poder conferido à Administração para se auto-organizar, isto é, para distribuir as funções dos seus órgãos (estabelecer campos de atuação) e fiscalizar a atuação dos seus agentes.
Se torna o principal poder da administração pois, a adm. pública é constituída através desse poder, tanto os órgãos quanto os agentes.
Delimita funções de sua própria estrutura, fiscaliza a atuação dos seus membros, está o tempo todo se baseando no poder hierárquico.
- Poder disciplinar -
Poder disciplinar é o poder atribuído a Administração Pública para aplicar sanções administrativas aos seus agentes pela prática de infrações de caráter funcional.
A expressão “agentes públicos” abrange todos que se encontram na Administração Pública, incluindo-se funcionários, empregados e contratados em caráter temporário.
O poder disciplinar abrange somente as sanções administrativas, como por exemplo, a advertência, a multa, a suspensão e a demissão. Entretanto, não podemos esquecer que existem sanções penais e civis que podem ser aplicadas ao caso concreto, embora não façam parte do poder disciplinar.
- Poder regulamentar
Poder normativo é o poder conferido à Administração para expedição de decretos e regulamentos.
Decretos e regulamentos de execução ou decretos regulamentares: São aqueles que dependem de lei anterior para serem editados. Têm objetivo de oferecer fiel execução à lei. Se extrapolarem os limites previstos na lei serão ilegais, recaindo sobre eles um controle de legalidade.
- Poder de Polícia
Poder de polícia é o poder conferido à Administração, para restringir, frenar, condicionar, limitar o exercício de direitos e atividades econômicas dos particulares para preservar os interesses da coletividade.
Encontra fundamento na supremacia do interesse público sobre o particular. Assim, o condicionamento de direitos só será possível com base a supremacia do interesse público.
O poder de polícia pode se apresentar através de atos gerais ou específicos (concretos). Ex: Portaria proibindo venda de bebidas alcoólicas a menores (gerais); Decreto que estabelece cor padronizada aos táxis (gerais); Embargo de uma obra por estar sendo construía de forma irregular (específico); Embargo por não haver recuo mínimo de calçada (específico); Interdição de restaurante por falta de higiene (específico).
O Estado representado pelo povo. Criação do Estado através de uma lei - legitimado pelo povo.
- Para formar, criar o Estado, que é a vontade do povo que tem o poder soberano, quem iria administrar? como iria funcionar na prática? funcionaria por si só?
Percebeu-se então a necessidade de criar leis que viessem do próprio Estado, mecanismo para que ele mesmo possa funcionar por si só e começa daí a ideia de direito administrativo visando ter efetividade no seu propósito de gerir o corpo social.
- um corpo de leis especializado na gestão do Estado - recebendo o nome de direito administrativo.
Essas leis traziam leis de hierarquização (estrutura hierarquizada) e um poder centralizado, pois tem que nascer organizado e não de forma bagunçada, e trouxe inicialmente os princípios de hierarquização e concentralização.
Nascendo assim uma nova figura, antes não existente, a responsabilidade do Estado, pois anteriormente na monarquia o monarca não tinha responsabilidade, não prestava conta.
O que ajudou fortemente nesse processo foi a teoria de Montesquieu, que trouxe a tripartição do poder, pois até então, uma pessoa só exercia os três poderes na monarquia.]
Mais importante do que dividir funções era impor limites, apenas o poder freia o poder, sendo assim um poder tem a obrigação de fiscalizar o outro poder, um fiscaliza o outro.
O que facilitou muito, pois com essa teoria começou a falar em limites, dos limites de cada poder, conhecida como teoria de freios e contrapesos, os limites constitucionalmente estabelecidos pelo Estado para frear sua própria atuação, surgindo assim o direito administrativo.
Em 1924, a CF Brasileira, trouxe em suas normas alguma coisa sobre administração do Estado e hoje essas idéias tomaram uma grande proporção, pois acabamos de entrar na Era do Estado Gestor (gerencial), que traz para a administração pública princípios da empresa privada, como podemos notar pela inserção do princípio da eficiência como princípio observado no direito administrativo.
O direito administrativo anda lado a lado com a CF, não existindo um código de direito administrativo, matéria que é tratada em leis diversas, respeitando sempre o princípio da legalidade.
Noções preliminares
conceito - Segundo Hely Lopes Meireles: "conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes e realizam concreta, direta e indiretamente os fins desejados pelo Estado".
conceito - Segundo Maria Silva de Pietro: "é o ramo de Direito Público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a administração pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce, e os bens que se utiliza para a consecução de seus fins - de natureza jurídica".
objeto - Segundo Helly Lopes: "a caracterização e a delimitação do objeto do Direito Administrativo estão nas atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e indiretamente os fins desejados pelo Estado".
fontes do direito administrativo - a lei, a jurisprudência, a doutrina e os costumes.
a lei - fonte primária, formal, do administrativo desde a CF até os regulamentos executivos. Esses atos impõe o seu poder normativo aos indivíduos e ao próprio Estado.
a doutrina - formando o sistema teórico de princípios aplicáveis ao direito positivo, é elemento construtivo da ciência jurídica. A doutrina distingue as regras que convém ao Direito Público e o Direito Privado. Influi não só na elaboração da Lei como nas decisões contenciosas e não contenciosas, ordenando o direito administrativo.
a jurisprudência - traduzindo a reiteração do julgado no mesmo sentido, influencia poderosamente a construção do direito, e especialmente o direito administrativo, que se ressente de sistematização doutrinária e codificação legal, tem um caráter mais prático, mais objetivo que a doutrina e a lei. Mas não se aparta de princípios teóricos que, por sua persistência nos julgados, penetram e integram a ciência jurídica. A jurisprudência tende a nacionalizar-se pela contínua adaptação da lei e dos princípios aos casos concretos. Por disciplinar a atividade Estatal, o administrativo, tem mais afinidade com a jurisprudência pátria que estrangeira.
o costume - em razão da deficiência de legislação, a prática administrativa vem suprindo o texto escrito, e sedimentada na consciência dos administradores e administrados, a praxe burocrática passa a suprir a lei, ou atua como elemento reformativo da doutrina.
ramo de direito público - o Direito Administrativo a partir do momento que o Direito Público se aparta do Direito Privado, está associado ao surgimento do Estado Liberal que se contrapunha ao Absolutismo. O direito Administrativo buscava regular a atuação dos corpos administrativos a serviço do Estado.
Princípios do Direito Administrativo
Princípio da supremacia do Interesse Público sobre o interesse privado - segundo Celso Antônio Bandeira de Mello: o interesse público, é o interesse resultante do conjunto de interesses que os indivíduos pessoalmente tem quando considerado em sua qualidade de membros da sociedade e pelo simples fato de o serem.
Essa supremacia não pode está desatrelada ao interesse da coletividade.
Como membros da sociedade, cada um indivíduo tem o seu interesse, que será somado ao interesse individual do próximo e do próximo, do próximo, que no final juntando todos esses interesses temos o interesse da sociedade, pelo fato de cada cidadão fazer parte de um todo coletivo - ou seja, é a manifestação desses interesses individuais que se formam pelo contexto coletivo, é o que chamamos de interesse público.
Sendo a manifestação do interesse da coletividade, a administração tem que atuar em prol desse interesse coletivo, por isso é considerado o princípio basilar da administração pública.
Verifica-se assim, que o interesse público não é o interesse exclusivo do Estado (interesse individual do Estado) ou interesse do agente público.
O interesse público é o interesse coletivo, interesse da sociedade diferente de interesse particular da administração, é em prol do Interesse Público que a administração pública vai atuar não em prol do interesse pessoal da administração ou do agente público.
Supremacia do interesse público significa sua superioridade sobre os demais interesses existentes na sociedade. Os interesses privados não podem prevalecer sobre o interesse público.
A indisponibilidade indica a impossibilidade de sacrificar ou transigência quanto ao interesse público, e é em decorrência de sua supremacia, ou seja, sempre que houver conflito entre um interesse individual e um interesse coletivo, deve prevalecer o interesse público.
A tutela do Interesse Público fica a cargo da administração pública, seus interesses estão previstos na CF. art. 37. A princípio, essa prerrogativa é irrenunciável e o poder público tem o dever de atuação. Ex: Desapropriação.
A administração pública pode em alguns casos, lesar (nada que não possa ser reparado) o interesse particular, como por exemplo, a desapropriação.
Quando se trata de interesse público ele está acima dos demais interesses da sociedade e é um direito indisponível, que beneficia o todo e por isso não pode ser renunciado. O interesse público não se sacrifica.
A proteção do interesse público sica sob responsabilidade da Administração Pública - art. 37 CF.
Obs: esse princípio causa alguns efeitos como:
- a imperatividade - a administração impõe a realização de algum ato de terceiro - deriva do poder de Imperim - impõe ao terceiro determinado ato de conformidade com a lei.
- exigibilidade - a Administração Pública pode tomar medidas indiretas indiretas para a realização de algo que satisfaça as necessidades coletivas bem como notificar e aplicar sanções para aqueles que não obedeçam suas determinações - pode impor e pode exigir a execução daquele ato e após a exigência não ser praticada, pode punir o administrado por não ter praticado o ato imposto pelo Estado em prol do interesse coletivo dentro da lei.
- auto-executoriedade - permite que a administração possa executar a pretensão traduzida no ato, sem necessidade de recorrer previamente as vias judiciais para obtê-la. Essa hipótese só ocorre quando a lei previr tal comportamento, ou quando a providência for urgente ao ponto de demanda-la de imediato, por não haver outra via de igual eficácia e existir sério risco de perecimento do instrumento público se não for adotada - a administração pública, pode executar a medida no ato sem necessidade do poder judiciário.
Ex: Poder de Polícia.
Obs: O uso incorreto dessas prerrogativas podem ser corrigidas judicialmente, previamente ou repressivamente, conforme, o caso, sobretudo pelo habeas corpus, quando ofensivas à liberdade de locomoção e nos demais casos pelo mandado de segurança individual, ou coletivo se for a hipótese, ou mesmo por medidas possessórias, no caso de defender ou retomar a posse.
Princípio da continuidade do serviço público - segundo Di Pietro - por esse princípio entende-se que o serviço público, sendo a forma pela qual o Estado desempenha funções essenciais ou necessárias à coletividade, não pode parar (2002:74)
Está diretamente relacionado ao funcionamento dos serviços essenciais à população, ou seja, indispensáveis à coletividade, quais sejam, de acordo com lei 7783 de 20.06.1993, tratamento e abastecimento de água, etc...
O mal uso desses atos, ou seja, se forem praticados de maneira indevida, podem ser resolvidos judicialmente (abuso desses atos).
O Estado tem como função primordial o oferecimento de utilidades aos administrados, não se justificando sua atuação senão no interesse público. Assim, entende-se que todas as vezes que o Estado atua, o faz porque à coletividade deve atender.
E para isso o Estado irá atuar por meio de técnicas administrativas:
A centralização, a descentralização, a concentração e a desconcentração são técnicas administrativas que alteram a competência dos órgãos públicos. Essas técnicas, quando bem utilizadas, podem trazer um alto padrão de excelência para o serviço público, quando mal utilizadas normalmente criam ralos para os recursos públicos (recursos financeiros, humanos, físicos etc.). Também é um tema bastante cobrado nos concursos públicos.
Desconcentração
A desconcentração é simples técnica administrativa, e é utilizada, tanto na Administração Direta, quanto na Indireta. Ocorre a chamada desconcentração quando a entidade da Administração, encarregada de executar um ou mais serviços, distribui competências, no âmbito de sua própria estrutura, a fim de tornar mais ágil e eficiente a prestação dos serviços.
A desconcentração pressupõe, necessariamente, a existência de uma só pessoa jurídica: sempre se opera em seu âmbito interno, constituindo uma simples distribuição interna de competências dessa pessoa.
Ocorre desconcentração, por exemplo, no âmbito da Administração Direta Federal, quando a União distribui as atribuições decorrentes de suas competências entre diversos órgãos de sua própria estrutura, como os ministérios (Ministério da Educação, Ministério dos Transportes etc.); ou quando uma autarquia, por exemplo, uma universidade pública, estabelece uma divisão interna de funções, criando, na sua própria estrutura, diversos departamentos (Departamento de Graduação, Departamento de Pós-Graduação, Departamento de Direito, Departamento de Filosofia, Departamento de Economia etc.).
Repisa-se o fato de que a desconcentração, mera técnica administrativa de distribuição interna de funções, ocorre, tanto na prestação de serviços pela Administração Direta, quanto pela Indireta. Assim, caracteriza-se desconcentração tanto no caso de um município que se divide internamente em órgãos, cada qual com atribuições definidas, quanto em uma sociedade de economia mista, um banco estadual, por exemplo, que organiza sua estrutura interna em superintendências, departamentos ou seções, com atribuições próprias e distintas, a fim de melhor desempenhar suas funções institucionais.
A prestação concentrada se daria no caso de uma pessoa jurídica que não apresentasse divisões em sua estrutura interna, razão pela qual, podemos afirmar tratar-se de conceito eminentemente teórico.
CONCENTRAÇÃO:
Ocorre o inverso da desconcentração. Há uma transferência das atividades dos órgãos periféricos para os centrais.
Na realidade a concentração administrativa ocorre quando vários pequenos elementos de uma mesma pessoa jurídica se juntam em apenas um só lugar central afim de dar mais agilidade à prestação de serviços públicos, nesse caso podemos exemplificar metaforicamente como: você retira vários operários de uma mesma empresa espalhados em várias obras secundárias, e reúnem em apenas um elemento central primário afim de dar agilidade a um serviço de maior necessidade administrativa
A Administração Pública exerce suas funções administrativas por meio de órgãos, pessoas jurídicas e agentes públicos. Para que haja uma efetiva atuação do Estado existem formas de distribuir as atribuições estatais. Basicamente ao organizar a distribuição de competências dize-se que há a Centralização (ou Descentralização) e Concentração (ou Desconcentração).
DESCENTRALIZAÇÃO
Ocorre quando o Estado cria outra pessoa jurídica, apartada da estrutura da administração direta, para desempenhar funções administrativas. Ou seja, a descentralização implica duas pessoas jurídicas diferentes: o Estado (União, Distrito Federal, Estado ou Município) e uma pessoa jurídica (autarquia, fundação pública, delegatário de serviço público) que irá exercer o serviço.
Há dois tipos de descentralização previstos na legislação brasileira que são: Descentralização por outorga e Descentralização por delegação.
CENTRALIZAÇÃO
Como vimos, os conceitos de centralização/descentralização e de concentração/desconcentração não são mutuamente excludentes. Com efeito, um serviço pode, por exemplo, ser prestado centralizadamente mediante desconcentração, se o for por um órgão da Administração Direta, ou pode ser prestado descentralizadamente mediante desconcentração, se o for por uma superintendência, divisão, departamento, seção etc. integrante da estrutura de uma mesma pessoa jurídica da Administração Indireta (autarquia, fundação pública, empresa pública ou sociedade de economia mista). É possível ainda, ao menos teoricamente, termos um serviço centralizado e concentrado (conforme o improvável exemplo do pequeno município acima apresentado) e um serviço descentralizado e concentrado (seria o caso, igualmente pouco provável, de uma entidade da Administração Indireta, como uma autarquia municipal, sem qualquer subdivisão interna).
A concentração dá origem à desconcentração, enquanto que a descentralização é descendente da centralização.
ATO ADMINISTRATIVO - é toda manifestação unilateral de vontade da administração pública que, agindo nessa qualidade tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos.
Para que a administração pública efetive suas atribuições, principalmente em relação à sua estrutura organizacional, é necessária a prática de atos administrativos, que se encontram previamente autorizados por lei, visando mudar determinada relação jurídica da própria administração e dos administrados.
É um procedimento formal, todos os atos administrativos são formados com alguma finalidade, seja no poder executivo, legislativo ou judiciário, essencialmente os atos administrativos tem haver com o poder executivo, porém os demais poderes também praticam atos administrativos.
Os atos administrativos são atos formais, ou seja, estão predeterminados e estabelecidos na lei, exceto os atos discricionários.
Todo ato administrativo vai causar alguma alteração com relação a direitos entre a própria administração pública e seus administrados.
Ato administrativo unilateral - aquele que se forma com a vontade única da administração, ou seja, ocorre quando a administração executa atos por sua única vontade, não havendo outra pessoa envolvida, é a administração atuando por ela própria.
Ato administrativo bilateral - provenientes dos contratos administrativos, ou seja, quando há duas partes envolvidas (pessoas jurídicas), existindo uma relação que una essas duas pessoas jurídicas por meio de um contrato - relação contratual - atos com natureza bilateral.
- O ato administrativo deverá conter:
- Supremacia do interesse público; é o pilar da administração pública. A administração pública não poderá atuar se não em prol do interesse público, da coletividade.
- Manifestação de vontade para produzir efeitos jurídicos para os administrados, para a administração ou seus servidores - visa produzir efeitos jurídicos para os administrados, para a própria administração ou seus servidores.
- Provenha de agente competente, com finalidade pública e coberto de forma legal - o ato administrativo é predeterminado pela lei, o sujeito tem que ser competente, competência essa outorgada pela lei.
Fato administrativo - é toda realização material da administração em cumprimento de alguma decisão administrativa, tal como a construção de uma ponte, a instalação de um serviço público, etc.
Obs: os fatos administrativos fazem parte da técnica administrativa e só por reflexo interessa ao direito em razão das consequências jurídicas que dele poderão surgir para a administração pública e para os administrados.
Obs: Ato administrativo não se confunde com fato administrativo, ambos estão interligados, os fatos derivam dos atos administrativos.
Os requisitos do ato administrativo são:
COMPETÊNCIA: é o poder, resultante da lei, que dá ao agente administrativo a capacidade de praticar o ato administrativo; é VINCULADO; É o primeiro requisito de validade do ato administrativo. Inicialmente, é necessário verificar se a Pessoa Jurídica tem atribuição para a prática daquele ato. É preciso saber, em segundo lugar, se o órgão daquela Pessoa Jurídica que praticou o ato, estava investido de atribuições para tanto. Finalmente, é preciso verificar se o agente público que praticou o ato, fê-lo no exercício das atribuições do cargo. O problema da competência, portanto, resolve-se nesses três aspectos. A competência ADMITE DELEGAÇÃO E AVOCAÇÃO. Esses institutos resultam da hierarquia.
FINALIDADE: é o bem jurídico objetivado pelo ato administrativo; é VINCULADO; O ato deve alcançar a finalidade expressa ou implicitamente prevista na norma que atribui competência ao agente para a sua prática. O Administrador não pode fugir da finalidade que a lei imprimiu ao ato, sob pena de NULIDADE do ato pelo DESVIO DE FINALIDADE específica. Havendo qualquer desvio, o ato é nulo por DESVIO DE FINALIDADE, mesmo que haja relevância social.
FORMA: é a maneira regrada (escrita em lei) de como o ato deve ser praticado; É o revestimento externo do ato; é VINCULADO. Em princípio, exige-se a forma escrita para a prática do ato. Excepcionalmente, admitem-se as ordens através de sinais ou de voz, como são feitas no trânsito. Em alguns casos, a forma é particularizada e exige-se um determinado tipo de forma escrita.
MOTIVO: é a situação de direito que autoriza ou exige a prática do ato administrativo;
- motivação obrigatória - ato vinculado - pode estar previsto em lei (a autoridade só pode praticar o ato caso ocorra a situação prevista),
- motivação facultativa - ato discricionário - ou não estar previsto em lei (a autoridade tem a liberdade de escolher o motivo em vista do qual editará o ato);
A efetiva existência do motivo é sempre um requisito para a validade do ato. Se o Administrador invoca determinados motivos, a validade do ato fica subordinada à efetiva existência desses motivos invocados para a sua prática. É a teoria dos Motivos Determinantes.
OBJETO: é o conteúdo do ato; é a própria alteração na ordem jurídica; é aquilo que o ato dispõe. Pode ser VINCULADO ou DISCRICIONÁRIO.
ato vinculado - o objeto já está predeterminado na lei (Ex.: aposentadoria do servidor).
ato discricionário - há uma margem de liberdade do Administrador para preencher o conteúdo do ato (Ex.: desapropriação – cabe ao Administrador escolher o bem, de acordo com os interesses da Administração).
MOTIVO e OBJETO, nos chamados atos discricionários, caracterizam o que se denomina de MÉRITO ADMINISTRATIVO.
OUTROS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO:
Interesse Público - princípio maior de todos - a administração pública só irá atuar em prol da coletividade.
Finalidade - tem haver com os atos administrativos, que para serem praticados deve-se analisar a finalidade específica de cada um deles, visando sempre alcançar o interesse público - caso não haja essa finalidade o ato será nulo ou anulável.
Motivação - fundamentação da prática do ato administrativo - o ato deverá ser fundamentado, o porquê do ato está sendo praticado - essa motivação é obrigatória.
Hierarquia - a administração funciona com estrutura organizada hierarquicamente, o que gera entre os subalternos e os superiores a obediência - que deve ser cumprida, dentro da legalidade.
Poder-dever - obrigações que a administração pública tem que cumprir, ou seja, ela tem o poder de agir e o dever de agir - para o cumprimento de suas obrigações a administração nunca poderá se omitir de cumprir com suas obrigações.
Controle Judicial - está ligado ao princípio da autotutela, que diz que a administração pode por si só, aditar seus atos e ela própria irá se fiscalizar, rever seus atos e até mesmo anulá-los, ou seja, a administração não precisa entrar no judiciário para rever seus atos.
A administração se autotutela na esfera administrativa.
Mas, se por ventura, a administração dentro da autotutela, não solucionar o problema poderá chamar o controle judicial, ou seja, se cessada a esfera administrativa e uma das partes ainda estiver insatisfeita, poderá procurar o controle judicial, mas nada impede da parte entrar diretamente no judiciário, mas há a possibilidade de tentar resolver na esfera administrativa antes.
Indisponibilidade - a administração pública trata de direito público que é indisponível.
Razoabilidade - também chamado de proporcionalidade - tem haver com a prática dos atos administrativos, que devem ser praticados sempre de maneira razoável, os agentes públicos ao executarem os atos deverão se utilizar do bom senso.
Igualdade - a administração pública trata a todos com igualdade dentro da máxima de tratar desigualmente os desiguais.
Especialidade - este princípio está direcionado apenas às autarquias - as autarquias públicas não poderão atuar contrariamente ao seu estatuto. São criadas com finalidades específicas que estão no seu estatuto, não podendo atuar além das atribuições pré-estabelecidas em seu estatuto.
ENTIDADES ESTATAIS - União, Estados, Distrito Federal e Municípios, são considerados entes políticos - são considerados entes políticos porque são dotados de poder legislativo, estes entes poderão criar leis.
Nem todo ente público é considerado ente político.
Os entes públicos são divisões desses entes. Os órgãos não possuem, em regra, personalidade jurídica própria, mas podem ser representados por seus procuradores.
Os órgão públicos são derivados dos entes políticos.
Os órgãos são criados pelos entes e possuem a personalidade jurídica dos entes que os criaram, mas podem ser representados por procuradores, esse procurador existe devido à lei.
Classificação das entidades e órgãos públicos, segundo Helly Lopes:
Independentes - derivados da CF, como por exemplo, o Senado Federal. Funcionam por si só.
Autônomos - são órgãos com autonomia técnica e financeira; ex: os ministérios. Não significa que são independentes.
Superiores - são órgãos de direção mas sem autonomia técnica e financeira, como as coordenadorias e gabinetes.
Subalternos - são órgãos de execução, como as seções e os serviços, executam as atribuições diretamente, estão mais próximos da população.
Simples - não possuem outros órgãos agregados à sua estrutura, para funções complementares ou especializadas; Ex: Ministérios, etc.
Singulares ou monocromáticos - possui uma só pessoa em sua estrutura - Ex: Previdência.
Colegiados - Possuem mais de uma pessoa em suas estruturas, como: Conselhos, etc.
AGENTES PÚBLICOS - são todas as pessoas, vinculadas ou não ao Estado que prestam serviços ao mesmo, de forma permanente ou ocasional, ou seja, todo mundo que estiver prestando serviços para o Estado, tanto os permanentes como os ocasionais (por delegação ou autorização) ou até mesmo o particular de forma voluntária ou compulsória.
Segundo Bandeira de Mello, os agentes públicos se dividem em:
AGENTES POLÍTICOS - são os que ocupam os cargos principais da estrutura constitucional, em situação de representar a vontade política do Estado como: Presidente, Deputados, Senadores, Juízes e Promotores de Justiça. Estão todos deliberados na CF.
A natureza jurídica do juiz singular - é um órgão jurisdicional do Estado, a pessoa do juiz no exercício de suas atribuições é um órgão do Estado.
AGENTES ADMINISTRATIVOS - são os servidores públicos em geral. Podem ser civis ou militares, bem como temporários (Lei - 8.745/93 - regula a situação dos servidores temporários). São os servidores públicos propriamente dito.
Obs: Considera-se necessidade temporária a assistência à calamidade pública, o recesseamento, etc.
AGENTES POR COLABORAÇÃO - são particulares que colaboram com o poder público voluntário ou compulsoriamente, ou também por delegação.
VOLUNTÁRIOS - Pessoas que em situações de emergência assumem funções públicas. Por exemplo, o policiamento de uma área tumultuada por uma rebelião. São "funcionários de fato" ou gestores de negócios.
COMPULSÓRIOS - são pessoas requisitadas pelo Estado como: jurados, mesários eleitorais, etc.
POR DELEGAÇÃO - Colaboram pessoas para as quais foram atribuídos serviços públicos, como os concessionários, permissionários e autorizatários.
Obs: Lei 1.608/98 - instituiu o serviço voluntário único, cultural e educacional, científico, recreativo, ou de assistência social.
Obs: Para fins penais os colaboradores particulares equiparam-se a funcionários públicos (art 37, CP) também são equiparados no que se refere à responsabilidade por atos de improbidade administrativa (Lei 8.49/9 art 3°).
Atributos dos Atos Administrativos:
- Presunção de legalidade, os atos administrativos, a princípio tem esse presunção de legalidade.
- Imperatividade - a administração pública, na prática dos atos administrativos poderá obrigar o cumprimento da prática de imediato, impõe que seja cumprido.
- Exigibilidade - além de impor, pode exigir imediatamente o seu cumprimento.
- Auto- Executoriedade - a própria administração pública é que vai executar os atos por ela praticados. Ex: através de punições , auto de infração, processo administrativo, mandar caçar o alvará, etc.
Classificação dos atos
- Atos Gerais - erga omnes, para todos os administrados, mais comum que os individuais.
- Atos Individuais - destinados a pessoa específica.
- Atos internos - atos da própria organização internamente falando.
- Atos externos - estende-se ao público de forma geral.
- Atos concretos - que surtem efeitos imediatos;
- Atos abstratos - efeito futuro.
- Atos de império - são atos que tem poder coercitivo, que impõe algo aos administrados.
ATOS DE GESTÃO - são direcionados à administração, não são coercitivos, não impõe nada ao administrado:
- atos de expediente - trabalho interno do funcionário (quando este está protocolando, dando andamento no processo, etc)
- atos simples - praticados por um único órgão.
- atos complexos - praticados por 02 (dois) órgãos.
- atos compostos - ocorre quando o ato principal é praticado por um órgão sendo necessário o referendo de outro órgão.
ATO VINCULADO
E o ato administrativo no qual a lei confere pouca ou nenhuma discricionariedade (liberdade ao agente).
Este tipo de ato é praticado em plena conformidade com a lei em todas as suas etapas. Não há margem para o agente agir com conveniência e oportunidade.
São a maioria absoluta dos atos administrativos.
Ex: Ingresso efetivo no serviço e/ou concurso público.
Compra de material e equipamento, contratação de serviços, etc (Lei, 8.666/93 - Lei de Licitações e Contratos).
ATO ADMINISTRATIVO DISCRICIONÁRIO
Poder discricionário é aquele em que o administrador se encontra preso (não inteiramente) ao enunciado da lei que não estabelece previamente um único comportamento possível a ser adotado em situações concretas, existindo um espaço para juízo de conveniência e oportunidade.
Há, portanto, um juízo de valores. Ex: Pedido de porte de arma junto à Administração. O administrador poderá conceder ou não dependendo da situação em concreto.
Ato administrativo pelo qual a lei confere ao agente certa discricionariedade, ou seja, agir com conveniência e oportunidade.
O agente tem certa liberdade para agir, contudo o ato administrativo sempre deverá observar seus requisitos de validade: competência, forma, fim, motivo e objeto.
Poderes da Administração:
- Poder hierárquico - é o principal poder da administração pública, pois ela se auto organiza, através de um poder hierárquico ascendente (de baixo para cima);
Poder hierárquico é o poder conferido à Administração para se auto-organizar, isto é, para distribuir as funções dos seus órgãos (estabelecer campos de atuação) e fiscalizar a atuação dos seus agentes.
Se torna o principal poder da administração pois, a adm. pública é constituída através desse poder, tanto os órgãos quanto os agentes.
Delimita funções de sua própria estrutura, fiscaliza a atuação dos seus membros, está o tempo todo se baseando no poder hierárquico.
- Poder disciplinar -
Poder disciplinar é o poder atribuído a Administração Pública para aplicar sanções administrativas aos seus agentes pela prática de infrações de caráter funcional.
A expressão “agentes públicos” abrange todos que se encontram na Administração Pública, incluindo-se funcionários, empregados e contratados em caráter temporário.
O poder disciplinar abrange somente as sanções administrativas, como por exemplo, a advertência, a multa, a suspensão e a demissão. Entretanto, não podemos esquecer que existem sanções penais e civis que podem ser aplicadas ao caso concreto, embora não façam parte do poder disciplinar.
Tanto a União, como os Estados, o Distrito Federal e os Municípios podem legislar sobre sanções administrativas. Ex: Cassação de aposentadoria está prevista no estatuto do servidor estadual e federal.
- Poder regulamentar
Poder normativo é o poder conferido à Administração para expedição de decretos e regulamentos.
Decretos e regulamentos de execução ou decretos regulamentares: São aqueles que dependem de lei anterior para serem editados. Têm objetivo de oferecer fiel execução à lei. Se extrapolarem os limites previstos na lei serão ilegais, recaindo sobre eles um controle de legalidade.
Os decretos regulamentares existem no Brasil por força do art. 84, IV da Constituição Federal: “Compete privativamente ao Presidente da República sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução”.
“É de competência exclusiva do Congresso Nacional sustar os atos normativos que exorbitem do poder regulamentar...” (art. 49, V da Constituição Federal).
- Poder de Polícia
Poder de polícia é o poder conferido à Administração, para restringir, frenar, condicionar, limitar o exercício de direitos e atividades econômicas dos particulares para preservar os interesses da coletividade.
Encontra fundamento na supremacia do interesse público sobre o particular. Assim, o condicionamento de direitos só será possível com base a supremacia do interesse público.
O poder de polícia pode se apresentar através de atos gerais ou específicos (concretos). Ex: Portaria proibindo venda de bebidas alcoólicas a menores (gerais); Decreto que estabelece cor padronizada aos táxis (gerais); Embargo de uma obra por estar sendo construía de forma irregular (específico); Embargo por não haver recuo mínimo de calçada (específico); Interdição de restaurante por falta de higiene (específico).
Definição legal (art. 145, II da CF).
O ato de policia é um dos fatos geradores da cobrança de taxas (tributo vinculado à atuação estatal).
“Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos” (art. 78 do CTN).
Nenhum comentário:
Postar um comentário